El Ejército y la ley

Ana Paula Ordorica
Nexos

Desde que el gobierno federal determinó la intervención de las Fuerzas Armadas en la lucha contra el crimen organizado, el Ejército ha cobrado una importante visibilidad en una sociedad acostumbrada a tenerlo en los cuarteles, según mandato del artículo 129 constitucional para tiempos de paz. Esta visibilidad, de la que participa también la Armada, ha detonado un conjunto de peticiones que exigen el retiro de los militares de las calles a causa de supuestas y repetidas violaciones a los derechos humanos.

¿Rompen la ley los secretarios de Defensa y Marina al obedecer la orden presidencial? ¿Debemos preocuparnos por la presencia de los militares en las calles o debemos regularlos mejor? ¿Qué papel han jugado en esta lucha?

Combatir el cáncer
En febrero de 2009, en entrevista con Milenio, el presidente Felipe Calderón dijo que el narcotráfico era un “cáncer que había invadido todo”, y no una mera apendicitis, como se pensó inicialmente: “Lo que se tiene que hacer es extirpar, y radiar y atacar con todo esta enfermedad, y cuesta y duele, por supuesto, pero es lo que hay que hacer”.

El matiz no es menor. Ante un problema de seguridad pública el Ejército está incapacitado para actuar, según mandatan los artículos 129 y 21 constitucionales. El asunto cambia cuando hablamos de amenazas a la seguridad interior.

Así lo dictaminó la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) tras la acción de inconstitucionalidad que presentó en 1996 el entonces diputado federal Leonel Godoy Rangel, por la presencia del Ejército en su estado, Michoacán, enviado por el entonces presidente Ernesto Zedillo.1

La tesis de la SCJN2 fue clara. Sustentada en la fracción VI del artículo 89 constitucional, los ministros observaron que existe la facultad del presidente de la República de disponer del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea para salvaguardar la seguridad interior sin tener que hacer una declaratoria de guerra, como lo prevé el artículo 129 constitucional.

En esa fecha los ministros determinaron por unanimidad que la realidad puede generar situaciones que no justifiquen el estado de emergencia (art. 29 constitucional). Sin embargo, ante el peligro de que éstas se agudicen, es posible disponer de la fuerza con que cuenta el Estado, aunque sujetándose a las disposiciones constitucionales.

A causa de este fallo podemos afirmar que la presencia del Ejército en las calles no viola la Constitución: no rompe con el artículo 129; tampoco transgrede el 21, que ordena a las instituciones de seguridad pública ser de carácter civil.

El problema es que esto es solamente una tesis de jurisprudencia que puede cambiar en cualquier momento. Sobre todo si se toma en cuenta la rotación de ministros ocurrida en la SCJN desde 1996.
De los 11 ministros que emitieron ese fallo, sólo cuatro siguen en la Corte: Juan Silva Meza, Guillermo Ortiz Mayagoitia, Sergio Aguirre Anguiano y Olga Sánchez Cordero.

¿Cómo fallarían los actuales ministros si tuvieran que emitir nuevamente una tesis sobre la presencia del Ejército en las calles sin la declaratoria de estado de emergencia? Si nos guiamos por el fallo unánime del pasado mes de julio, en el cual la SCJN acotó el fuero militar (al determinarse que, ante violaciones a los derechos humanos de civiles, los militares serán juzgados por tribunales civiles, no militares), se advierte una tendencia a limitar el radio de acción del Ejército. Esto hace de suma importancia que se regule la presencia de estas fuerzas.

Papel de las Fuerzas Armadas
En el marco de la estrategia de seguridad planteada por el presidente Calderón, el Ejército y la Marina constituyen las principales fuerzas de contención temporal a la expansión del crimen organizado, ante la ausencia de instancias de seguridad, administración y procuración de justicia confiables.

De inicios del sexenio al 1 de febrero de 2011 se han registrado mil 68 agresiones en contra de personal militar: 91 efectivos han muerto, 461 han sido heridos. En esos enfrentamientos, según la Sedena, mil 167 delincuentes han perdido la vida y 228 han resultado heridos; 70 lugartenientes han sido capturados y siete grandes capos3 han sido abatidos.

Adicionalmente, tres oficiales y 10 elementos de tropa han pasado a situación de retiro, incapacitados por lesiones de arma de fuego producidas por la delincuencia organizada. En este mismo periodo hay 89 efectivos desaparecidos; 44 mujeres han quedado viudas y 74 niños huérfanos.

Las bajas del Ejército han sido poco documentadas. En contraparte, llueven quejas por violaciones a los derechos humanos cometidas por personal de la Sedena.

Quejas
La mayor parte de esas quejas proceden de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH). A ella se han unido Amnistía Internacional (AI), Human Rights Watch (HRW) y, en los últimos meses, el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad que encabeza Javier Sicilia.

Desde 2007 la CNDH ha recibido más de cuatro mil denuncias por violaciones de derechos humanos cometidas por militares, incluidas ejecuciones extrajudiciales, violaciones sexuales y torturas.

Human Rights Watch ha sido, por su parte, una de las instituciones que más insiste en este tema. Ante lo que considera una violación constante a los derechos humanos (documentada en el estudio “Impunidad uniformada”), en septiembre de 2010 pidió al Departamento de Estado norteamericano que retuviera parte de los fondos de la Iniciativa Mérida (aproximadamente 26 millones de dólares de ese año fiscal), hasta que el Estado mexicano cumpliera con cuatro requisitos sobre derechos humanos, dos de los cuales atañían directamente al Ejército:

1) Garantizar que los agentes del Ministerio Público y las autoridades judiciales civiles investiguen y juzguen a policías federales y militares contra los que existan denuncias creíbles de violaciones de derechos humanos.

2) Hacer cumplir la prohibición de utilizar declaraciones que se obtengan mediante tortura.

El pasado 9 de noviembre, HRW presentó un segundo informe, “Ni seguridad, ni derechos: Ejecuciones, desapariciones y tortura en la ‘guerra contra el narcotráfico’ de México”. A través de un trabajo de campo en cinco estados en situación crítica (Baja California, Chihuahua, Guerrero, Nuevo León y Tabasco), concluye que la política de seguridad del presidente Calderón ha fracasado en dos aspectos: no sólo no ha logrado reducir la violencia, además ha generado un incremento drástico en las violaciones a los derechos humanos, que casi nunca se investigan adecuadamente.4

Las conclusiones centrales de este informe son, en primer lugar, que las violaciones a los derechos humanos en contra de civiles aún son investigadas y juzgadas en la jurisdicción militar.5 En segundo lugar, el documento afirma que, además de que los abusos contra la población civil no son investigados correctamente, es cosa común que las autoridades se refieran a las víctimas como delincuentes, y asuman que sus acusaciones son falsas.6 HRW destaca un tercer punto: sigue siendo práctica común obtener pruebas mediante torturas, y sigue siendo práctica común que los jueces admitan estas pruebas.

El investigador de Amnistía Internacional para México, Rupert Knox, declaró en diciembre de 2009 que esta organización ha comprobado detenciones forzadas, tortura y ejecuciones por parte del Ejército: “El patrón de abusos aumenta… Mientras no exista un instrumento que garantice la legalidad de la actuación de las Fuerzas Armadas, los crímenes continuarán en impunidad”.7

Tras estas acusaciones, políticos, instituciones y la sociedad misma han solicitado que el Ejército se retire de las calles y se ofrezca una fecha clara de su vuelta a los cuarteles.
Felipe Calderón ha declarado que la principal amenaza a los derechos humanos no viene del Ejército, sino de la corrupción, la impunidad y la inseguridad. “Por décadas, estos problemas crecieron hasta convertirse en una amenaza para la sociedad y un desafío para el Estado […] esta vulnerabilidad de la fuerza de la autoridad local dejaba a los ciudadanos en estado de indefensión”.8

También el secretario de la Defensa ha validado el trabajo del Ejército: “De ningún modo es nuestro objetivo violentar la dignidad y los derechos universales de las personas, tampoco somos proclives a la discrecionalidad en la aplicación de la fuerza coercitiva. Pugnamos, sí, por una transparencia que refleje la veracidad de nuestras acciones, somos respetuosos de la legalidad […] la perseverancia en la consecución de estos objetivos se verá siempre reflejada en la validez de nuestras acciones”.9

Si las críticas de la CNDH y HRW señalaban que el fuero militar garantizaba impunidad, como lo demuestran los pocos casos conocidos con sentencias condenatorias cuando hay acusación de violación de los derechos humanos y la escasa transparencia alrededor de lo que sucede en un tribunal militar, el debate zanjado por el fallo de la SCJN —y dado que no sabemos cuánto tiempo más estarán las Fuerzas Armadas en la calle— hace necesario formular reglas claras sobre el uso legítimo de la fuerza del Ejército.

Las Fuerzas Armadas son las más preocupadas en que esto suceda. Tan sólo un día después de que la Corte acotara el fuero militar, un grupo de oficiales de alto rango (el subjefe de Doctrina Militar, el jefe de Asesoría Jurídica, el subjefe del Grupo de Seguimiento, Coordinación y Estrategia del Estado Mayor de la Defensa Nacional y el jefe de la Sección Quinta) asistieron al Senado para urgir la aprobación de una Ley de Seguridad Nacional que defina conceptos clave, como el de seguridad interior; que aclare el uso de la inteligencia militar y explique cómo y con qué facultades intervendrá el Ejército en las afectaciones a la seguridad interior.

La Ley de Seguridad Nacional
Si el artículo 129 prohíbe la presencia del Ejército en labores que no impliquen disciplina militar en tiempos de paz, y el artículo 21 señala que las instituciones de seguridad pública en el país sólo pueden ser de carácter civil, ¿cómo puede justificar el presidente la presencia del Ejército en la lucha contra el crimen organizado?

Su fundamento es el artículo 89 constitucional, fracción VI, que le otorga la facultad de disponer de las Fuerzas Armadas para garantizar la seguridad interior y la defensa exterior. ¿A qué se refiere la Constitución con “seguridad interior”? Ahí se encuentra la parte sustancial del debate.

Ante la falta de una definición clara, el gobierno redactó dos decretos que buscaban reglamentar la participación de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad. Estos decretos fueron publicados en el Diario Oficial el 9 de mayo10 y el 17 de septiembre11 de 2007. Planteaban la creación de un cuerpo especial, dentro de las Fuerzas Armadas, que apoyara a las autoridades civiles en tareas de seguridad pública.

No se sabe qué fue de ese Cuerpo Especial de Fuerzas de Apoyo Federal del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, que contaría con personal, material, uniforme y tecnología especiales. No está claro si el proyecto fue enterrado por falta de presupuesto o porque iba a cometerse una barbaridad legal.12

Los decretos revelan, sin embargo, que para el presidente era necesaria la creación de un marco jurídico que permitiera al Ejército realizar las labores de apoyo. Como primer paso, el Ejecutivo redactó una iniciativa de reforma a la Ley de Seguridad Nacional (LSN) que envió al Senado el 23 de abril de 2009.

Un año después, el 27 de abril de 2010, la minuta del Ejecutivo fue aprobada por el Senado con 105 votos a favor, uno en contra y una abstención. Ésta fue una votación que pudo haberse capitalizado como histórica ya que establecía las causas específicas y el procedimiento a seguir para que el presidente dispusiera de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad interior.

Es decir, avanzaba sobre la ley vigente,13 en donde, si bien se establecen las bases de acción coordinada entre instituciones y autoridades encargadas de preservar la seguridad nacional, no se señalan las causas específicas ni el proceso a seguir ante una amenaza a la seguridad interior.

El sentido histórico de esta votación proviene también de la inclusión del voto aprobatorio por parte de la izquierda mexicana, el PRD, partido compuesto en buena parte por quienes se han sentido agraviados por la labor del Ejército ante los movimientos sociales y políticos de los años sesenta y setenta, cuyo emblema es el movimiento estudiantil de 1968.

Este aspecto histórico de la votación pronto quedó opacado —y nada aprovechado por el actual gobierno.

Nada ha pasado desde el 28 de abril de 2010, en que la minuta se turnó a la Cámara de Diputados. A partir de esa fecha esta minuta ha pasado de comisión en comisión, desatando foros y eventos en los que expertos en materia de seguridad nacional y derechos humanos discuten con miembros de la sociedad civil, e incluso con el Ejército —que quedó inconforme con algunas de las propuestas aprobadas por el Senado.

Para el Ejército, la minuta se queda corta en varios aspectos, pero tres se podrían considerar centrales.

El primero es que no regula claramente las actividades que corresponden a la Fuerza Armada Permanente, dependiendo si la afectación es a la seguridad nacional, seguridad interior y/o defensa exterior.

El segundo aspecto relevante que inconformó al Ejército: que sean sólo los estados y/o sus legislaturas, además del Distrito Federal y la Asamblea Legislativa, las que pueden solicitar que se inicie el procedimiento para declarar la existencia de una afectación a la seguridad interior.

Para el Ejército sería importante que esta solicitud pueda provenir también del gobierno federal. La Sedena considera que para un gobernador o presidente municipal puede resultar difícil aceptar o reconocer una incapacidad para garantizar la seguridad de sus gobernados y por ello su población podría, de acuerdo con el Ejército, estar en riesgo.

Un tercer punto que ha pugnado el Ejército para que se incluya en la Ley de Seguridad Nacional es el que se le faculte para recabar información y realizar la intervención de comunicaciones privadas con fines de inteligencia, lo que, de acuerdo con la Sedena, permitiría que la estrategia en contra de posibles amenazas sea más preventiva y no tan reactiva como lo es actualmente.

A las consideraciones del Ejército se han sumado las de organismos de la sociedad civil que consideran que la Ley de Seguridad Nacional genera un Estado policiaco-militar.
Sus demandas se podrían resumir en una pregunta: ¿La LSN le da prioridad a los derechos del Estado por encima de los derechos humanos fundamentales?

La pregunta es válida, aunque ninguna de las organizaciones ha logrado explicar dónde valida la LSN un Estado policiaco-militar. Gran parte de su inconformidad radica en la presencia misma del Ejército en las calles, y cualquier situación que no sea el regreso prácticamente inmediato de éste a sus cuarteles se quedará corto en sus expectativas.

Conclusión
Discutir la LSN es regular una situación que debe ser de excepción: el actuar de la Fuerza Armada Permanente (Ejército, Armada y Fuerza Aérea) ante una situación de amenaza a la seguridad interior, dada la carencia de una fuerza policiaca que pueda hacerle frente a este tipo de retos.

La importancia de lograr un marco regulatorio adecuado beneficia a todos. En primer lugar, a un Ejército que, en las actuales circunstancias, teme que se repita la historia de la lucha que emprendió en contra de los movimientos subversivos de los años setenta, lucha por la que, hasta la fecha, se tienen expedientes abiertos en contra del Estado mexicano.

Urge un marco regulatorio adecuado para que el Ejército cuente con reglas del uso gradual de la fuerza; para que se sienta cobijado por la Constitución y las leyes secundarias del país, de tal forma que su participación en una lucha que no les corresponde, que les implica grandes sacrificios, muertes y deserciones, no acabe siendo aún más costosa en el futuro. Y, sobre todo, para que en medio de la situación de excepción, se garantice el cumplimiento a los derechos humanos. Más aún cuando sabemos, por el reciente informe de Human Rights Watch, que ahora los ojos del mundo están puestos en México. La discusión es importante. No debemos olvidar que atravesamos una situación que se encuentra fuera de la normalidad y que, justamente, se tiene que trabajar para que lo más pronto posible regresemos a ella.

Ana Paula Ordorica. Periodista. Conduce el programa de radio Frente al País de Grupo Imagen junto con Pablo Hiriart, y el programa Paralelo 23 de Foro TV. Columnista del periódico Excélsior.

1 Leonel Godoy, como diputado, emitió esta queja por la presencia del Ejército en las calles de Michoacán. Pero al asumir la gubernatura del estado en 2008, fue una petición suya la que permitió el arranque del Operativo Conjunto Michoacán que llevó al Ejército de regreso a las calles del estado.
2 La tesis fue consultada en: http://www.scjn.gob.mx/SiteCollectionDocuments/PortalSCJN/RecJur/BibliotecaDigitalSCJN/Debate08SeguridadPublica/07%20seguridad.pdf el 4 de febrero de 2011.
3 Estos son: Jesús Beltrán Uriarte, Vicente Zambada Niebla, Alfredo Beltrán Leyva, Pedro Díaz Parada, Eduardo Arellano Félix, Gerardo Álvarez Vázquez y se incluye a Ignacio Coronel Villarreal, que falleció en un enfrentamiento con el Ejército en Zapopan, Jalisco, en julio de 2010.
4 Human Rights Watch, “Neither Rights Nor Security: Killings, Torture and Disappearances in Mexico’s War on Drugs”, noviembre, 2011.
5 En julio pasado, la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que el fuero militar no opera para procesar a militares responsables de violaciones de derechos humanos, quienes deberán ser juzgados por tribunales civiles.
6 A este respecto, el informe da cuenta de que el propio presidente Calderón ha declarado públicamente que el 90% de las víctimas de muertes vinculadas al narcotráfico —que estima el gobierno fueron cerca de 35 mil entre 2007 y enero de 2011— eran delincuentes. No obstante, la Procuraduría General de la República, que cuenta con facultades constitucionales para investigar penalmente los homicidios vinculados con la delincuencia organizada, indicó a Human Rights Watch que solamente había iniciado 997 investigaciones de este tipo de homicidios entre 2007 y agosto de 2011. Y, según la justicia federal, los jueces federales solamente han condenado a 22 personas acusadas de homicidio y otros delitos relacionados con la delincuencia organizada. Así, el resultado es de 22 acusados vis a vis 35 mil muertes.
7 Reforma, 8 de diciembre 2009.
8 Discurso del presidente Felipe Calderón en la Mesa de Negocios con el Gobierno de México, 4 de junio de 2008, consultado en http://www.presidencia.gob.mx/index.php?DNA=85&Contenido=36101 el 6 de febrero del 2011.
9 Palabras del Gral. Srio. Def. Nal. Guillermo Galván Galván durante la recepción del “Premio Humanidades” que entrega el ITESM, 13 de agosto 2010, consultado en: http://www.sedena.gob.mx/index.php/sala-de-prensa/discursos el 7 de febrero de 2011.
10 Decreto por el que se crea el cuerpo especial del Ejército y Fuerza Aérea denominado Cuerpo de Fuerzas de Apoyo Federal, consultado el 20 de agosto del 2011 en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4987036&fecha=09/05/2007
11 Decreto por el que se reforma el diverso que crea el Cuerpo Especial del Ejército y Fuerza Aérea, denominado Cuerpo de Fuerzas de Apoyo Federal, consultado el 20 de agosto de 2011 en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5000808&fecha=17/09/2007
12 Y es que, además de buscar justificar la labor de las Fuerzas Armadas para labores de seguridad pública, entre una de las atribuciones que el decreto mandaba (artículo 2) era a que el titular de la Secretaría de la Defensa Nacional fuese quien diera la autorización para la intervención del Cuerpo Especial ante amenazas a la seguridad pública.
13 Ley de Seguridad Nacional: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=769100&fecha=31/01/200